《历史地理研究》2022年第1期，第48—62页
王志通
兰州大学历史文化学院，甘肃兰州 730020
南京国民政府时期的黑错是甘肃省夏河县属一个乡。抗日战争时期，甘肃省政府筹议从夏河、临潭、卓尼三县局中析置黑错“新治”，并先后三次派员前往甘南进行实地查勘，规划出了成型的新政区。它从有着纷繁复杂的政教权力系统、多元民族宗教文化和此疆彼界犬牙交错的地域中析出，既有“众建分势”的用意，也暗寓推进新政区政教分离及其新变化的构想，流露出了边疆治理策略的现代转向。官员们精心规划和推进政区调整的想法，却遭到了本地不同身份人士的一致反对。本地人借助多种策略表达自己的呼声，加之抗战时期财政窘蹙和官员们深恐地方变乱等，“黑错设治”最终流产，官员们的精心规划和构想化为泡影，这表明边疆地区的政区调整需要充分考虑地方文化因素。
作者简介
王志通，男，1989年生，四川达州人，兰州大学历史文化学院研究员，主要从事近现代西北区域史、边疆民族史研究。
“黑错”为藏语音译，意为羚羊。该地即今甘肃省甘南藏族自治州合作市，又被称为“羚城”，是新中国成立后甘南地区的政治经济中心。[1]可在新中国成立之前，黑错仅是属夏河县的一个小乡镇，国家权力初步延展至此。1954年4月，甘南工委和自治区政府将甘南首府定于黑错，一个小镇直接升格为州府，完成了跨越式转身。[2]其实，早在1941年，著名人文地理学家和区域地理学家李旭旦实地考察甘南时，就预见了这一跳跃式升级，指出黑错“来日当可为整个洮西之政治中心地”[3]。这一预见载诸报端不久，甘肃省政府便开始筹议在黑错设立新治作为甘肃西南部地区一个新的行政单位。“黑错设治”的筹议虽在1945年流产，但它是国民政府加强边疆地区政权建设的一部分。有鉴于此，笔者利用甘肃省档案馆所藏档案，梳理国民政府对“黑错设治”筹议的经过，以个案形式展示以往学界很少注意的政区正式调整前官员们进行调查、规划、商讨和研判的历史过程，分析设治遭遇困境的原因，揭示国家权力在甘南地区筹设新治的背后隐伏着众建分势和政教分离的构想，“黑错设治”筹议最终流产反映了抗战时期国家权力推动边疆地区政区调整遭遇的种种困境和地方文化对官方决策的重要影响。
一、
认识：对黑错等地的实地查勘
整合边疆政治，促进边疆社会发展，加强边疆与内陆的融合，一直是国民政府构建现代民族国家需要面对和解决的重要问题。尤其在边疆危机日益加剧的背景下，国民政府着手规划新的行政区域，设置高层政区，首先在内蒙古地区设立热河、察哈尔、绥远3个特别行政区。1928年，国民政府实施训政，内政部提出“应将特别区次第改省，以昭划一”[4]，原甘肃省分为甘肃省、青海省、宁夏省，热绥察3个特别行政区分别改为热河省、察哈尔省、绥远省，并在川西高原筹设西康省。1939年1月，西康省正式建立，标志着国民政府在边疆治理过程中设置高层政区正式完成。[5]随着高层政区的设置，治所建立、幅员规定、边界划定和政区层级细化的逐步推进，统县政区和县级政区的规划、确定、调整等接踵而至。
在甘肃省西南部的甘南地区，国民政府于1928年设立夏河县（由1927年成立的拉卜楞设治局改设）、1937年设立卓尼设治局。它们与原有的临潭县共同构成了甘南地区的县级行政单位。随着国家权力逐渐深入甘南地区，临潭、夏河、卓尼三县局在实际运作中越来越多地面临政教势力错综复杂、地方文化多元并存、县域幅员辽阔、疆界犬牙交错等治理难题。
黑错是甘南地区交通要冲（图1），与东之临潭、东南之卓尼、西南之郎木寺、西之拉卜楞和北之临夏各地距离相当，是前往上述诸地考察者的必经之地，地理学家李旭旦首先指出黑错的区域政治中心属性。1941年上半年，中国自然科学社组织西北科学考察团，专门调查甘肃、青海、四川交界地区的自然资源和地理环境，为森林、皮毛等资源的开发提供参考，支持抗战大后方建设和边疆建设。[6]中央大学地理系教授李旭旦任考察团团长，浙江大学教授任美锷（地理学者）、中央大学教授郝景盛（森林学者）和四川大学教授张松荫（畜牧学者）为团队成员。[7]7月10日，考察团一行从重庆出发，9月4日下午4时，李旭旦和张松荫从卓尼完科洛西行抵达黑错，并夜宿该地。李旭旦看到这个边徼小镇是一个宗教中心，黑错寺壮丽堂皇，层楼重迭，尤其是九层高的、红色的米拉日巴佛阁远远地宣示着宗教权威的在场。附生于寺院的集镇与黑错寺一沟相隔，被称为“汉庄”，民众数百人，多是在此设店经商为生的汉回民众。国家权力的触角已开始延伸至此。黑错卫生院、国民小学都已建立，1941年6月，由中央和省政府主导的夏（河）、临（潭）、卓（尼）三县（局）保安行政会议就在此召开，保甲制度随之推行。基于地理、交通和社会基础等条件，李旭旦极具预见性地指出黑错将成为整个甘南地区的政治中心地。[8]
图1 黑错及周边地形图
甘肃省政府为加强对甘南地区的控制，于次年计划在黑错筹设县治。笔者虽无法确定李旭旦的卓见是否影响政府官员对黑错的政治潜力、前景的认知和定位，但国民政府对“黑错设治”的动议在时间上与之前后相承。
政府调整行政区划、设立新的行政单位之前，遴派干员深入实地进行详细调查，实为必不可少之举。从国民政府筹议“黑错设治”的历程来看，甘肃省政府先后三次派员进行了较为详细的实地调查。
第二次勘查活动由第一区行政督察专员胡受谦于1944年2月主持，这是对民政厅复令核议的具体回应。对上级命令愆延一年有余，实非胡受谦之本意，乃地方事务烦琐及其轻重缓急所致，故他在复文开篇便加以解释：收到具报核夺在黑错设立新治的指令后，他本应立即派员实地勘查，早日呈复，“惟以在此特殊区域，为求将来施政便利计，设治地点之选定务求适当”[13]。恰逢草山纠纷和农民起义初步平息，地方局势基本控制，他便亲自查勘相关地区。他认为，在涉藏地区设治并非像内陆调整行政区划那样简单，“须重历史性，而地理关系、交通设备、文化程度、武力控制，尤应顾及”[14]。甘南地区本属边疆地区，地形复杂、交通不便、信息闭塞，民族、宗教多样，内部和外部的关系也十分繁复。当时区域社会内部关系的形成和基本平衡的格局是经过数十年乃至数百年才达成的，一旦被调整或打破，就会牵一发而动全身。[15]
胡受谦勘查和复议“黑错设治”与李汉仪存在明显差别，李汉仪是单就“黑错设治”进行勘查和提议，胡受谦则是将“黑错设治”作为在甘南地区筹设众多新县治的一个事例来对待。1943年10月，也就是李汉仪呈递“黑错设治”报告之后半年，时在甘南地区处理草山纠纷的甘肃省保安处秘书刘骞向省主席谷正伦和保安处长吉简章致电，认为省府可借机对甘南地区进行整理开发，建议在黑错、卓尼设治局属迭部和临潭县属郎木寺“择一地筹设新治”，既可防止藏民之间的械斗，又可便利施政，以助边疆开发。[16]故而，筹议在迭部和郎木寺地区设治与“黑错设治”同被纳入在甘南地区规划新治的议题之中。
所以，胡受谦奉令履勘的地点更多，所提意见亦是基于整个甘南地区而言。经多方论证和审慎考虑，他认为“郎木寺及叠（迭）部两地以之设治，似觉条件欠缺，不甚相宜”，提出在黑错设立新治“最为相宜”[17]。因为黑错虽为夏河县属一个小乡镇，但其重要地位早得到省、专署、县局官员和学者们的一致认可，往来文件中也多对黑错冠以“本省西南边区之重地”的修饰之辞。从空间距离看，黑错“至郎木寺不过三日行程，其位置介于夏河、卓尼两县之间”[18]，且“位洮西草地之中心，西去拉卜楞，北去临夏，南去卓尼，东去临潭，均二日程”[19]。从地形条件看，“黑错乃一大盆地，较拉卜楞宽广数倍”[20]，且在建的岷夏公路“必须经过此地，且可接通松潘，实为交通之孔道”。从军事控制看，黑错是上述三个地点中有省政府保安队驻扎的唯一之处，且已奠定了治安基础，加之该地已多次举行过区域性行政会议。[21]从政治基础看，该地有“通识文字者，各寺院喇嘛及各地头目，多数倾向政府”[22]。从边疆建设看，在该地创办学校可提升藏民文化水平，加强对该地的控制则可“安边圉围，一举数得”“西可削弱拉卜楞，东可镇慑旧城”[23]。
此外，黑错还拥有多种族群和文化交流共生的集镇基础，具备作为县治的条件。1942年，于式玉记载了当地的集镇状况，“市面萧条，只有盆地中心有三条小街道。户数不过三四百，商户也只有几家小杂货铺，售卖零用物品”[24]。虽然她的笔端展现出黑错的集镇规模较小，但这个生长在游牧社会的固定市场拥有很大的潜能。黑错“每月有市集三次，期为阴历初八、十五、二十九等日，逢期时数十里以内之番民均来交易”，每逢法会、重大宗教节日之时，临时市场的规模更大，其经济腹地远超内陆普通县城。[25]可见，拟选黑错为新县治之地并非贸然之举，其背后蕴含着种种必然性。
因此，新任民政厅厅长赵龙文[26]收到胡的报告，认为：“该专署所呈原则，不无见地。拟将郎木寺及叠（迭）部两地设治一案，无庸置议，至黑错一切条件既较优越，所呈原则亦属可行，应即在该地区筹设新治。”[27]
省府官员虽然基本确定在“黑错设治”的条件较为成熟，但并不知晓黑错及周边地区的各方面详情，故再次下令第一区行政督察专署，对“新治”辖境、面积、人口、经济、文化、交通、宗教、风俗习惯、名胜古迹、物产、气候和粮赋等方面内容详细调查明确，列表呈报，并预计黑错“新治”于1944年下半年正式成立。[28]正是这份命令才有了第三次实地勘查。
从呈交的报告看，王伯英的调查更加翔实，抓取了“黑错”的详实情况。他调查了黑错及周边几个乡的粮赋数额，注意到当地的经济前景。就种植农业而言，“黑错与陌务之间土地肥沃，可耕可种，形成盆地，农产物宜种大豆、燕麦、马铃薯、小麦、青稞、菜籽等”；就畜牧业而言，该区多蓄养牛、羊和马，皮毛、牛奶和酥油都是出产大宗，仅和平、信义二乡的羊毛年产就可达三十万余斤；就林业而言，西仓、双岔一带犹为原始森林，松柏巨抱，森林中亦产蘑菇、麝香、鹿茸、狐皮、猞猁等，“陌务、黑错二乡之黄白蘑菇、柳花菜、龙头菜、龙须菜质最佳”。[32]可见，该地特产种类较多，资源潜力较大，如若善加开发，获利将颇丰裕。王伯英认识到位于农牧交错地带的黑错的经济类型具有复合性和多样性。不像李汉仪，他调查的时间更长，却完全将注意力放在种植农业上，忽视了涉藏地区社会民众多以畜牧产品为生的经济实况。[33]他戴着农业社会的“经济滤镜”，自然不能发现该地牧业经济的巨大潜力。
王伯英评估了当地藏民社会的政治基础，所得结果与李汉仪和胡受谦的略有不同。省府官员认为，该地属边陲重地，“居民多属藏族，以游牧为生。近年以来，户口逐渐增加，惟以地区辽阔，县府控制难周，以致年来械斗迭起，影响地方治安极巨”[34]。李汉仪认为该地“一般藏民已知县长系地方行政官吏”，尚不知设治局长亦是地方行政官吏，加之“藏民之部落思想，牢未可破，尤其封建势力残余犹存”，对他们的政治意识不宜估计过高，但不可忽视而有所低估。胡受谦认为黑错治安基础已经奠定，寺院喇嘛和部落头目“多数倾向政府”，前途可期。[35]王伯英则认为，黑错之地学校已建、岷（县）夏（河）公路初告完竣，但民风剽悍，部落冲突十分常见，而普通藏民对政府的印象亦参差不齐，有的藏民“脑海中已稍印有政府”，有的“不知有政府，亦不知'秦欤？汉欤？将近代欤？’”一遇机会便武装劫掠，以致乱源难除。[36]可见，较之李汉仪和胡受谦而言，王伯英的评估更为全面真实地反映地方民众的政治意识，即藏民对国家和政府的认知存在众多差别。
经过三次详细全面的实地调查，甘肃省政府对黑错地区甚至甘南地区的整体形势有了充分认识。从前后三次的调查结果看，王伯英的调查最为翔实，李汉仪的调查较为具体，胡受谦的调查具有宏观性和指导性。他们皆是直接奉上级命令深入实地，对筹设黑错“新治”负有专责，彼此存在时间上的承续性和内容上的一致性。他们获取的材料和图说为省府官员提供了资政报告，所提的意见和建议坚定了“黑错设治”筹议，以致省政府初定于1944年底要完成新治成立工作。
二、
规划：新政区逐渐成形
新治必然拥有辖境。从进行实地调查的诸位官员呈递的几份报告及其他官员的意见来看，黑错“新治”辖区的确定经过了调查提议—讨论—再调查提议—省府审议的反复过程。
最先调查的李汉仪认为，黑错“新治”的辖境应包括夏河县属黑错、陌务、上下卡加，卓尼设治局属北山上治三旗、日扎尕日旗、协藏沟、车坝沟、绿竹沟，以及临潭县属双岔等部落，“东西最大距离为一百公里，估计全面积约六千平方公里”，人口（包括喇嘛在内）约1.2万户，3.6万—4万人。[37]有人提出新治应东延到临潭县冶力关，西展至夏河县西仓部落，西南则以西倾山与青海为界，比李提议的范围，东西绵延更长，所辖面积更大。[38]对此，胡受谦提出不同看法。他认为“管辖地区似以黑错、陌务、嘉木关、双岔、郎木寺、上下卡加、阿木去乎等七处为乡镇区”，基本是从夏河、临潭两县境内析出新区。卓尼设治局所属北山的宗教向不统一（一部分属夏河拉卜楞寺，一部分属卓尼禅定寺），又与陌务宿仇甚深，“且黑错至北山长约二百余里，控制不易，故北山各旗，以仍归卓尼为便”[39]。胡受谦虽出任第一区行政督察专员不久，但所提意见反映了他调查认真且迅速知晓地方概况，还表明了他能从更广阔的视野去把握“黑错设治”问题。因此他认为省政府正在筹议将卓尼设治局所属黑番四旗划拨西固县，如再将北山各旗划走，卓尼设治条件则又欠缺。
对于以上三种意见，省府并未予以决定，而是将“新治辖境区域”“新治面积”和“新治人口”等作为第三次调查的重点内容，要求“专署派员会同有关各该县局长勘查”“新治区域内乡镇、保、甲、户口各若干，共计若干，查明填注”。[40]王伯英实地调查后，认为新治“应划归各县局之部分以夏河地区为最大，临潭次之，卓尼又次之”，综合了李、胡的意见。将夏河属黑错、陌务、上下卡加、信义、和平等五乡划入，临潭之双岔、郎木寺划入，卓尼属绿竹乡和“完科洛（北山乡属）至洮北鱼古河口亦应划入”，总辖境六千多平方公里。对此，卓尼设治局局长刘修月存有异议，认为该局辖境皆为杨土司属地，历史悠久，部落观念颇深，无法划割。[41]
省政府经反复审议，基本采纳了王伯英的意见，确定新治区域包括夏河之黑错、陌务、卡加、和平、信义五乡，临潭之双岔、郎木寺等地，卓尼北山、绿竹等乡，总人口两万左右。[42]从夏、临、卓三县（局）各析一地，以乡为单位整体划入[43]，解决了临潭大块飞地的行政区划问题，使部分地区的行政边界趋于平整，但并不能触及临潭与卓尼之间地壤嵌错和疆界纷乱的症结痼弊。总之，黑错“新治”成为省政府规划的新区，被赋予了新的含义和期望，并从广袤的甘南地区中凸显出来，象征着一个“新生命”。然而，这个新生命的疆界确定不是依从山脉、河流等自然分界线，也不仅是着眼于解决临潭飞地和方便行政管理，其背后还潜藏着“众建分势”和政教分离的构想。
三、
构想：“众建分势”与政教分离
前述李旭旦于1941年9月指出黑错具有区域政治中心的属性，他所指黑错的四方并非简单的几个行政中心，而更多地指向了几种政教势力。
位于黑错北部的临夏是回族军阀故乡，被青海马步芳集团牢牢控制，是他向甘南地区渗透的重要基地。[44]临夏和位于黑错东边的临潭旧城镇，回族人口众多，伊斯兰教势力庞大，其中西道堂、格底目和伊赫瓦尼等教派势力攒聚一起，彼此虽有内争，但对异教势力提防甚严。[45]位于黑错西边的夏河与位于黑错东南的卓尼，大多数居民为藏族，藏传佛教势力深厚，拥有政教合一历史传统，其中，夏河/拉卜楞地区是以拉卜楞寺为中心的教权统摄政权的政教合一制，卓尼地区是以卓尼土司为中心政权统摄教权的政教合一制，两者存有内在差异，彼此独立。[46]在现实政治中，代表新型国家权力的夏河县政府和卓尼设治局虽已先后设立多年，但并不能成为地方权力的主导，拉卜楞保安司令部和洮岷路保安司令部实为披着新装的传统政教势力，牢牢地控制着地方社会。[47]可见，黑错夹处于几种政教势力之间，生存空间有限。
面对四方的政教势力，黑错受拉卜楞政教势力的影响尤大。在拉卜楞寺扩张势力的路途中，“新治区”内黑错寺、沙沟寺等是重要阻碍。在宗教系统上，黑错寺和沙沟寺与青海省同仁县的隆务寺结成联盟，形成势力庞大的寺院集团和地域性的安全联盟。[48]拉卜楞寺随着地位升高和属寺增多，以其为核心的寺院集团和安全联盟形成，进而两大联盟之间因资源争夺而隔阂甚多，“时而暗中摩擦，致而发生事端，影响地方治安特甚且巨”[49]。所以，李汉仪认为“黑错设治”实有暗助黑错一方之意，“黑错本部以能脱离拉卜楞势力范围则甚愿意”[50]。胡受谦更是认为“黑错西有拉卜楞，势力雄厚，东有旧城，潜势日滋”，黑错设治“既可由近及远，本固枝荣，并可控制甘川青边区门户”，又可分割夏河、卓尼的藏传佛教势力，还可震慑临潭旧城的伊斯兰教势力。[51]
从错综复杂的政教势力版图中划设新治区域，扶助势力相对弱小的黑错一方，削弱势力相对强大的拉卜楞和卓尼两方，实有“众建分势”和相互制衡之意。从省府划定的“新治区”来看，夏河被划走的区域最大，这将直接削减拉卜楞和夏河县的势力范围。卓尼北山一带的藏民号称“卓尼口外四旗之精兵”[52]，组建了洮岷路保安司令部独立营，担任北山头目兼任独立营营长的麻周曾率部在博峪事变中表现骁勇，迅速将哗变部队打垮[53]。所以，将北山一带划入“新治区”既可削弱洮岷路保安司令部的实力，又便于舒缓卓尼地区的政教纷争和改善当地混乱的政治生态。临潭所辖双岔、郎木寺一带与之形成瓯脱之势，颇难治理，以致第一区专署和临潭历任官员中少有亲履者。王伯英也因缺乏军力保护和交通不靖而未能亲临考察，道听当地藏民部落观念甚重，“未受文化感染”[54]“时出劫掠，尤对公务员、军人之履其境者更为仇视”[55]。官员们一致赞成将属于临潭飞地的双岔、郎木寺一带拨入“新治区”内，是为加强对这片“化外之地”的行政管理与控制。
可见，黑错“新治”建立在拥有纷繁复杂的政教权力系统且此疆彼界犬牙交错之地，体现新型国家权力加强对边疆社会进行渗透和控制的努力。设立新治实为国家权力在权力丛集的甘南地区构建一种政治地理表达形式，它扶植了黑错一方势力，削弱了拉卜楞和卓尼两方势力，加强了国家权力对双岔、郎木寺等地区的管控。这表明了黑错“新治”隐藏着“众建分势”的统治策略，与汉文帝时贾谊提出“众建诸侯而少其力”策略有异曲同工之处。事实上，中央政府在边疆地区施行“众建分势”的统治策略具有悠久传统和历史延续性。如元朝对高丽的控制就从未放弃众建分势的政治策略[56]，明朝在西藏封赏了众多法王以控制佛教亦属“众建分势”[57]。清朝借用并沿袭了这一制度，继续在西藏封赐众多活佛，以达到分立与制衡的效果。[58]甘肃省政府主导在黑错筹设新治延续了传统中国的边疆治理策略，但也有新变化。因为甘肃省政府控制甘南地区主要借重拉卜楞保安司令部、洮岷路保安司令部等传统政教势力，设立黑错“新治”则是采用国家政权建设的新方式去分化传统势力，进而达到削弱强大旧有势力、新旧势力相互制衡的效果。这表明了国家权力向边疆地区推进的趋势，也表明了国家统驭边疆的策略正经历着从倚重传统政教权力到倚重现代政权的转向。
此外，“黑错设治”还暗寓了政教分离的大胆构想。黑错“新治区”内并无大规模穆斯林村庄，政教分离主要就藏传佛教政教合一体系而言。
图2 “黑错”及周边地区政教形势示意图
黑错“新治区”内绝大多数都是藏民，他们说藏语，笃信藏传佛教，其中格鲁派势力独大。[59]格鲁派虽是该地当阳称尊的教派，但所属各大寺院彼此之间又存在分殊，设治方案所划拨的诸乡的宗教归属亦有不同。卓尼属绿竹乡和北山乡大部分的宗教系统归属卓尼禅定寺；夏河属陌务乡的陌务寺、陌务旧寺、冈察寺等8座寺院，卡加乡的扎希寺和卡加旧寺2座寺院，信义乡的嘉木关寺、和平乡的木多寺、临潭属西仓乡的西仓寺、双岔乡的茂居寺4座寺院与卓尼北山乡另一部分寺院皆为拉卜楞寺的属寺；夏河属黑错乡的黑错寺、卡加乡的沙沟寺等与青海同仁县的隆务寺在历史上形成了寺院联盟；[60]临潭属的郎木寺又自成一体。可见，“新治区”至少囊括了藏传佛教拉卜楞寺、隆务寺、禅定寺和郎木寺四大寺院系统。
一旦黑错“新治”设立，各乡将脱离原有政教合一体系，行政上归属“黑错”新治，宗教归属照旧。换言之，黑错“新治”设立就会推动辖境内大部分地区走上政教分离及其新变化之路，进而改变整个甘南地区藏传佛教政教势力的格局。
同时，在当时政学两界看来，要想真正推进边疆民族地区的政教分离，还须借助国民教育。20世纪上半叶，前往甘南地区考察的内陆知识分子无不喟叹当地民族宗教文化的多样繁复。多元歧异的民族宗教文化成就了该地的边疆印象和边疆色彩，边疆的窎远、偏僻和闭塞又成为这些外来“他者”眼中的弊病。边疆民族的“落后”和“原始”状态亟待开发，急需边疆建设力量的“援助”和改善。[61]因此，各级政府官员都对“新治区”国民教育概况有所关注。甘肃省府要求第一区行政督察专署查明“新治区”内“学校数目及全年教育经费数目各若干元，共计若干元”，造册上报。[62]王伯英遵令查得黑错乡有1所中心国民学校，约120名学生，每年教育经费11712元，学校规模大、设备全，堪称夏河县“各级国民学校之模范”[63]；卡加乡有1所保国民学校，学生35人，每年经费2515元；陌务乡有1所保国民学校，学生33人，每年经费2515元。双岔、郎木寺和北山、绿竹等地皆无学校。故而，他提议在设治以后应加速设立大规模藏民学校，“及早实现藏民文化思想之进步与转变”[64]。可见，他们还希望通过发展国民教育，来帮助边疆民族挣脱旧有宗教思维而成为现代国民，进而从根本上实现政教分离。
从上可知，“黑错设治”的筹议并非简单的政区调整，它既为便于行政管理和社会控制，又有扶植甘南地区中势力较弱者、削弱势力较强者的“众建分势”之意，还有更改整个甘南地区政教势力格局的用意，尤其隐伏着推进部分地区政教分离的目的。此外，他们还试图以国民教育为先导，完成化“边民”成俗民的边疆建设。这表明国民政府推进边疆建设时，不仅从王朝政治治理边疆的策略中汲取营养、经验和智慧，还使用现代国家政权建设的新形式，两者加以结合，展现出了边疆治理策略的现代转向。
四、
筹议设治的困境
当调查和规划都显得水到渠成，省政府即将发文使“黑错设治”成为定局之时，如雪片般的意见被呈递至甘肃省民政厅。不同身份、不同职能和不同立场者对“黑错设治”提具不同看法，发出不同声音。
赞成意见均来自深入相关地方进行调查的政府官员。对黑错地方社会而言，他们都是外来者，所提意见和建议皆为“他者”观察的结果。他们以政府立场自上而下地看待甘南地方社会，试图通过设立新治加强对地方社会的控制。
反对之声均来自甘南本地人士。他们从自身立场出发，自下而上地反映和表达内心主张，所借用的都是保护民众利益的名义。对于本地精英人物和政教势力者而言，他们反对在黑错设立新治既可减少新型国家权力的丛集和增长，维护自身在地方社会的传统利益，又可减轻设立机构和强化控制而给民众带来的负担。
值得注意的是，甘南地区的最大政教势力并未发出强烈的反对声音，这些势力包括第五世嘉木样活佛、拉卜楞保安司令黄正清和洮岷路保安司令杨复兴，以及临潭旧城的伊斯兰教势力等，这与李汉仪的预计基本吻合。[69]至于他们是否参与对民众声音的搜集和操控，笔者未能查到实据，不敢妄言。[70]并且，本受“扶持”的黑错寺政教势力却反对设立新治成为令人费解之处，其实这说明他们尚能应付来自拉卜楞一方的压力，这与李汉仪的猜测有所偏差。同时，黑错政教势力认识到国家权力借此渗透，不仅不会帮助传统政教势力的扩展，反而会危及自身利益。
权力上位者必须对此做出权衡。他们对赞成和反对声音进行整理、统合、比较和商讨，然后针对实情做出决定。民政厅厅长赵龙文最后认为“黑错设治”条件不够，尤其地方财力有限，“势必仰赖国库补助，值此国家行政预算紧缩之际，困难必大”，加之政教纷歧，“深恐引起重大纠纷，实与战时安定后方之旨不合”。[71]1945年4月初，赵龙文提请暂从缓办，等抗战胜利之后再行核办，省主席谷正伦予以签准。“黑错设治”的筹议就此流产。
“黑错设治”的筹议未能成功是众多因素促成的结果。首先，抗战背景下财政困难限制了“黑错设治”。当时中国政府的财政收入和支出都急剧减少，面临着物资短缺和通货膨胀的难题，就连兵工企业也受蹙于经费短缺。[72]一旦黑错“新治”成立，就需要一笔数额不小的建设费和开办费，随之而来的是每年的日常经费。所以，夏河民众反对理由中有抗战时期财力不足，国家各处都厉行节约，民政厅长等也首先以财政困难为由提出“黑错设治”的条件不够。
其次，深切感知经费奇缺的各级官员和深受通货膨胀所累的民众都不希望“黑错设治”加剧地方财政负担。自1942年保甲制度推行后，甘南民众的钱粮负担加重，1943—1944年又遭受地方乱局和严重干旱的影响，生存危机加剧。[73]加之，“新治区”人口少、粮赋更少，一旦设治，夏河、卓尼和“新治区”内等民众负担会继续增加，这是民众反对理由中出现次数最多者。同时，无论党部、政府和军方等各级公务员、知识分子，还是普通民众，贫困化现象非常严重，“大批中下级公务员的生活日益赤贫化，就是那些战前高高在上的高级公务员也深刻体会到基层平民的困苦生活”。[74]一旦设治，就会面临国库补助少、多靠省库划拨的问题，这也会对甘肃省各级公务员生活带来影响，他们很不愿意日益赤贫的生活雪上加霜。
第三，地方人士非常注重意见的策略性表达，发出了强烈的反对声音。一是他们在意见表达时借重民众的呼声，从“设治区”部落民众，扩及夏河县其他乡镇民众。不过，卓尼和临潭方面的声音缺少，双岔、郎木寺和北山等地民众成为无声者，此乃表达的缺憾和不足。这也反映了该地自然和人文环境复杂，难以形成完全统一的声音。二是从民众的经济能力和负担入手，促使地方政府对经济成本进行核算。“设治区”生齿有限，地瘠民贫，人力和财力均不能满足新设县治的要求。在抗战建国的关键时期，国家财政窘蹙，如此陈情直指政府软肋，以致深陷钱粮奇缺之困的各级官员不得不有所重视。三是他们倚靠中央和国家政策，提出反对声音。抗战时期，政府一再提出厉行节约，迭令裁撤不必要的机关，以减轻政府运行的财政负担。他们认为如果在没必要设治之地强设新治，必然违背中央大政方针及其初衷，这具有借中央大旗拒绝地方措置之意。四是当意见一致时，他们有捐弃前嫌之胸怀，颇具“兄弟阋于墙，外御其辱”地方实践的色彩。拉卜楞寺和黑错寺矛盾甚深，但他们先后以个人和集体名义表达反对设治之声。陌务部落与黑错寺刚在“黑错事变”中兵戎相见，但为反对“黑错设治”，他们却能统合意见，具名联署。五是他们上陈意见时，注重从不同渠道呈达，意在让不同机构、不同职能的党政系统知晓他们的意见和明白他们的心声。从转递路径来看，夏河县政府、国民党夏河县党部、甘肃省临时参议会和三民主义青年团甘肃省支团部干事会均涉入其中。六是重复表达意见，以增强反对的呼声。实际上，所有反对意见均在第三份意见的五条之内，但他们“复述”性表达，借助多种转递渠道，可给省政府带来“大范围、多方面”反对的感觉和心理压力。
第四，省政府担心引起地方乱局，危及抗战大后方的安定。甘南地区民族、宗教关系十分复杂，不同类型的权势力量聚集，相互缠绕、彼此博弈。1918年底，青海马麟等率军前往拉卜楞，拉卜楞政教势力进行抵抗，双方多次战争，回藏冲突愈演愈烈，历时九年。1927年，拉卜楞设治局成立后，新型国家权力与地方传统政教势力相互博弈。1928年“河湟事变”引起地方大规模战争。1935—1936年，长征红军两次过境甘南，地方势力明争暗斗。[75]1937年卓尼爆发“博峪事变”，国民政府施行“改土设流”后，新型国家权力、传统政治权力和宗教权力反复较量。[76]1942年，夏河和卓尼部落民众因保甲组织的编查和推行搅扰地方社会原有秩序，发生大规模争斗。与此同时，卓尼北山和夏河陌务两个藏族部落则因草山纠纷爆发长达数年的边界冲突。1943年，甘南农民起义搅动甘南地区地域秩序。[77]前后相接的族际冲突、族内矛盾，使得甘南地方秩序十分脆弱和敏感，稍有不慎就会引起地方变乱，给国民政府的边疆治理和抗战大后方稳定带来了诸多困难。这些现实例证足够引起甘肃各级政府的高度警觉。甘南地区不同身份人士可捐弃前嫌，不约而同地反对“黑错设治”，使得地方政府必须重新研判、极端重视。如果他们强行推进，只会造成地方秩序更加紊乱，危及抗战大后方的安定，他们不得不有所权衡。所以赵龙文提请暂从缓办的重要理由是深惧“引起重大纠纷”。
另外，还需重新考量拉卜楞政教势力的影响力。一旦黑错“设治”，拉卜楞政教势力受损最大，而拉卜楞政教势力的影响正在此时达到前所未有的高度。1944年初，黄正清率领拉卜楞代表团赴渝致敬中枢，得到各界的欢迎和赞扬，与蒋介石、何应钦、孙科等国民政府党政军高层建立直接联系，黄正清被任命为军事参议院少将参议，拉卜楞寺主嘉木样活佛被任命为蒙藏委员会委员。[78]拉卜楞政教势力及影响力的剧增，甘肃省政府也就不得不重新研判“黑错设治”的规划及其可行性和后果。
五、
结语
著名历史地理学者周振鹤很早提出“要研究政治过程对地理区域变迁的影响”，提醒学界要注意政治过程与地理区域变迁之间的关系。[79]实际上，地方政府通过行政区划的设定和调整来加强控制，就属于一个政治过程，政府官员的查勘、商议和规划，既是政区调整的一些环节，也是这一政治过程中的一些环节。无论政区设定和调整成功与否，都反映政府加深地方社会认知的实情，饱含政府强化地方社会控制的用意，蕴藏国家权力推动区域社会变迁的目的。目前学界对民国时期政区调整的研究成果十分丰富，主要关注政区调整成功的事实，很少涉及政区调整“胎死腹中”的案例，也没有充分注意到政区正式调整（包括析置新区划）前官方进行的实地勘察、精心规划、可行性论争等历史细节。[80]恰好，抗战时期甘肃各级政府在黑错筹设新治就是设县失败的事例，整个过程都发生于正式设治之前。本文利用档案资料再现了实地勘查、设治可行性论争的具体过程，中央政府从未介入其中，完全是由甘肃省、第一区行政督察专署、夏河和卓尼等县（局）主导或参与。这表明设立一个新县份并非完全来自顶层设计，作为地方层级的省政府具有很强的话语权，直接决定政区调整的酝酿、实施、搁置和成败。
笔者将“黑错设治”放置在国民政府推进边疆治理的历史脉络中去理解，甘肃省政府主导甘南地区的政区调整就属于国民政府提升边疆治理能力的宏大议题。甘肃各级政府筹议“黑错设治”遭遇多种困境，就表明边疆民族地方社会行政改制十分复杂，地方政教传统、民族宗教文化等在政区格局形成过程中发挥了十分关键的作用。文化因素很少被政区调整研究者加以考虑[81]，“黑错设治”这一案例体现出文化因素在政区划分和调整的过程中并非丝毫不起作用，尤其在边疆民族地区，它的影响力尤其大，甚至超过自然地理、资源禀赋和行政运作需要等因素。从“黑错设治”失败中，也能看到当时的决策者和甘南地区不同身份人士都十分在意地方文化因素。
甘肃各级官员试图从夏河、临潭、卓尼三县局中析置黑错“新治”，其基本前提是国家权力深入甘南地区后，对地域社会秩序、政教系统、民族关系、宗教联系、部落传统、语言和风俗习惯等文化状况的理解加深。他们在规划、设计黑错“新治”时，有意扶持黑错、削弱周边势力，以达到“众建分势”和推进“新治区”政教分离及其新变化的效果。无论是认识基础，还是精心规划和大胆构想，都是围绕甘南地域文化来展开。甘南本地人士在表达反对声音时，也注意从政教精英、部落民众的文化身份来展开。虽然他们主要从经济角度陈述反对理由，但让政府官员忧惧的则是他们表达反对声音背后的地方文化秩序和格局。他们反对成功，也填补了边疆民族成功反对政区调整的案例较为缺乏的研究空白。[82]“黑错设治”的失败，实质是国家权力试图借助政区调整来控制边疆社会面临的诸多困境和自身存在的不足。在民族宗教文化关系错综复杂的地区，国家权力通过单方面规划、设想来调整政区无法改变既有地方文化关系格局，也无法改变不同政教势力底定的地域秩序。
注释（滑动以查看全部）
[1] 《甘南藏族自治州概况》编写组：《甘南藏族自治州概况》，甘肃民族出版社1987年版，第18页。
[2] 参见黄茂：《抗战时期李旭旦甘南西藏开发思想初探》，《青海民族研究》2016年第1期。
[3] 李旭旦笔下的“洮西”与甘南地区大致相当，为方便叙述，笔者统一使用“甘南地区”。参见李旭旦：《西北科学考察纪略》，《地理学报》1942年第9卷。
[4] 纪霭士：《察哈尔与绥远》，上海文化建设月刊社1937年版，第17页。
[5] 郭飞平、段金生：《制衡与牵制：南京国民政府治理边疆的政治策略——以边疆行政区域的新规划为中心》，《云南行政学院学报》2011年第1期。
[7] 《西北科学考察团出发考察》，《图书月刊》1941年第1卷第6期。
[8] 李旭旦：《西北科学考察纪略》，《地理学报》1942年第9卷。
[12] 参见王志通：《藏族部落边界冲突与权力博弈——以1940年代陌务与北山的草山纠纷为例》，《青海民族研究》2018年第3期。
[15] 参见马晓军：《甘南宗教演变与社会变迁》，甘肃人民出版社2007年版，第311—316页。
[19] 李旭旦：《西北科学考察纪略》，《地理学报》1942年第9卷。
[20] 于式玉：《黑错、临潭、卓尼一带旅行日记》，《于式玉西藏考察文集》，中国藏学出版社1990年版，第137页。
[21] 黑错事变平息后，有省属保安部队驻扎该地，以资镇慑。参见李永瑞：《夏河县志（残卷）》，王俊英主编：《甘南史料丛编（拉卜楞部分）》，甘南州印刷厂1992年印刷，第221页。黑错作为一个普通小镇，能成为甘南地区重要会议举行之地，此多被记入外来考察者的文论中。参见马无忌：《甘肃夏河藏民调查记》，文通书局1947年版，第35页；李旭旦：《西北科学考察纪略》，《地理学报》1942年第9卷。
[24] 于式玉：《黑错、临潭、卓尼一带旅行日记》，《于式玉西藏考察文集》，第137页。
[25] 王树民：《夏河日记》，《曙庵文史续录》，中华书局2004年版，第458页。
[26] 前任厅长王漱芳在岷县巡视时跌崖身亡。赵龙文，1902年生，浙江义乌人，毕业于东南大学地理系，与胡宗南、戴笠关系甚好，1943年接任甘肃省民政厅长，其后为省政府主席谷正伦所倚重。
[29] 《为检赍夏河县属黑错设治图说祈电鉴核办由（1944年11月）》，甘肃省档案馆藏，全宗号：15，目录号：9，案卷号：223。
[30][31][32] 《甘肃省第一区行政督察专员兼保安司令公署勘查黑错设治说明书（1944年7月）》，甘肃省档案馆藏，全宗号：15，目录号：9，案卷号：223。
[34] 《为黑错设治局令仰前往实地勘查核议具赍以凭核办由（1943年1月）》，甘肃省档案馆藏，全宗号：15，目录号：9，案卷号：223。
[36] 《甘肃省第一区行政督察专员兼保安司令公署勘查黑错设治说明书（1944年7月）》，甘肃省档案馆藏，全宗号：15，目录号：9，案卷号：223。
[41] 《甘肃省第一区行政督察专员兼保安司令公署勘查黑错设治说明书（1944年7月）》，甘肃省档案馆藏，全宗号：15，目录号：9，案卷号：223。
[43] 各乡行政范围完全依从各部落，而部落之间的边界并不完全按照山脉、河流来划分，甚至有些部落之间并无明确界线。参见王志通：《藏族部落边界冲突与权力博弈——以1940年代陌务与北山的草山纠纷为例》，《青海民族研究》2018年第3期。
[44] 青海马家军阀与拉卜楞寺之间仇恨甚深，临夏成为其攻防的战略要地。他与临潭旧城的伊斯兰教势力保持良好关系。参见 Joseph F. Rock, xizang⁃Moslem war in West Kan-su, Arnold Arboretum Archives of Harvard University, JP. Transcribed RIF19–1t；Lipman Jonathan Neaman, The Border World of Gansu, 1895–1935, PhD dissertation, Stanford University, 1981, p. 244；Paul K, Nietuoski, Labrang Monastery, A xizang Buddhist Community on the Inner Asian Borderlands, 1709–1958, Plymouth: Rowman & Littlefield Publishers, Inc. , 2011, pp. 176–177; 《临潭西道堂大事记》第6、8、9集，手稿本（1946—1949），甘肃省图书馆藏。
[45] 丁汝俊等：《临潭回族史》，中国社会科学出版社2013年版，第12页。
[46] 参见杨红伟：《藏传佛教格鲁派上师论与甘青西藏政合一制》，《青海民族大学学报》2015年第3期。
[47] 夏河县权力薄弱常见于到此考察游历的记录中。参见张其昀：《夏河县志》，成文出版社1970年版，第12页；马鹤天：《甘青藏边区考察记》，甘肃人民出版社2003年版，第49页；马无忌：《甘肃夏河藏民调查记》，文通书局1947年版，第42页；王志通：《兽疫防治与畜种改良：南京国民政府时期甘南西藏牧业建设研究》，《中国农史》2021年第1期。卓尼设治局权力难张，参见陆泰安：《洮州纪略——一个农村工作者的报导》，《西北通讯》1947年第6期。
[48] 参见杨红伟：《晚清循化厅所辖西藏的部落冲突与演进》，《中国藏学》2009年第4期；王志通：《权力网络与保甲制度在甘南西藏推行遭遇的阻力》，《青海民族研究》2019年第2期。
[53] 参见王志通：《“改土归流”还是“改土设流”——1937年甘肃“博峪事变”再考察》，《中国边疆史地研究》2019年第1期。
[55] 《甘肃省第一区行政督察专员兼保安司令公署勘查黑错设治说明书（1944年7月）》，甘肃省档案馆藏，全宗号：15，目录号：9，案卷号：223。
[56] 参见毕奥南：《乃颜—哈丹事件与元丽关系》，《内蒙古社会科学（文史哲版）》1997年第3期。
[57] 周齐：《明代关于朵甘、乌斯藏的佛教政策》，湛如：《华林》第1卷，中华书局2001年版，第262—267页。
[58] 参见杨红伟：《沙沟总管设置与清代循化厅所辖西藏族群政策》，《史学月刊》2012年第12期。
[59] 据新中国成立初期统计，甘南地区格鲁派寺院196处，宁玛派寺院8处，萨迦派寺院2处，苯教寺院9处。参见中共甘肃省委统战部编：《甘肃宗教》，甘肃人民出版社1989年版，第146页。
[60] 杨红伟、张克非：《晚清循化西藏的权力运作机制——以光绪十五年拉卜楞寺与隆务寺冲突为中心》，《江汉论坛》2008年第6期。
[61] 参见顾颉刚著，达浚、张科点校：《西北考察日记》，甘肃人民出版社2002年版，第220页；范长江：《塞上行》，大公报馆1937年版，第21页。
[63] 李永瑞：《夏河县志（残卷）》，王俊英主编：《甘南史料丛编（拉卜楞部分）》，第252—253页。
[64] 《甘肃省第一区行政督察专员兼保安司令公署勘查黑错设治说明书（1944年7月）》，甘肃省档案馆藏，全宗号：15，目录号：9，案卷号：223。
[70] 笔者在一位官员的报告中看到，他听到黄正清搜集民众反对声音的传言，但并不能确定是否属实。
[72] [美]费正清主编，杨品泉等译：《剑桥中华民国史（上、下卷）》，中国社会科学出版社2007年版，第113、585页。
[73] 参见王志通：《权力网络与保甲制度在甘南西藏推行遭遇的阻力》，《青海民族研究》2019年第2期。
[74] 郑会欣：《抗战时期后方高级公务员的生活状况——以王子壮、陈克文日记为中心》，《近代史研究》2018年第2期；陆汉文：《现代性与生活世界的变迁：20世纪二三十年代中国城市居民日常生活的社会学研究》，社会科学文献出版社2005年版。
[75] 王志通：《国民党军围堵长征红军与西北地方势力的应对——以鲁大昌、杨积庆为例》，《青海民族研究》2020年第2期。
[76] 王志通：《土流并存、政教纷争与权势转移：1938—1943年甘肃卓尼地区的政治生态》，《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》2022年第2期。
[77] 王志通：《中华民族共同体意识的初步形成：1943年甘南地区汉、回、藏族民众联合反抗国民政府统治》，《青海民族研究》2022年第1期；丁汝俊主编：《甘南革命史略》，甘肃人民出版社1995年版，第139—145页。
[79] 周振鹤：《建构中国历史政治地理学的设想》，《历史地理》第15辑，上海人民出版社1999年版，第13页。
[80] 参见周振鹤主编，傅林祥、郑宝恒著：《中国行政区划通史·中华民国卷》，复旦大学出版社2007年版。目前仅见乔素玲的文章涉及了地方绅民发声后一度使得建县计划流产，涉及时间为明中叶至清初，地点为广东花县。参见乔素玲：《基层政区设置中的地方权力因素——基于广东花县建县过程的考察》，《中国历史地理论丛》2010年第1辑。
[81] 张伟然在讨论1949年后行政区划调整时关注到方言、风俗等文化因素。参见张伟然：《归属、表达、调整：小尺度区域的政治命运——以“南湾事件”为例》，《历史地理》第21辑，上海人民出版社2006年版，第190—191页。
[82] 目前仅有关于内陆的一些案例，参见徐文彬：《社会史视野下的政区变动——以建国后松政县的两度分合为例》，《中国历史地理论丛》2013年第3辑等。