公开征求《抚州市农村村民住房建设
管理条例（草案）》意见建议
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抚州市人大常委会法工委
抚州市农村村民住房建设
管理条例（草案）
目 录
第一章 总则
第二章 规划和用地
第三章 申请和审批
第四章 建设和管理
第五章 法律责任
第六章 附则
第一章 总 则
第一条【立法目的】为了规范农村村民住房建设行为，加强农村村民住房建设管理，保护农村村民合法权益，优化农村人居环境，促进乡村振兴，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条【适用范围】本市行政区域内国土空间规划划定的城镇开发边界以外，集体所有土地上农村村民住房的新建、改建、扩建及其监督管理，适用本条例。
其他集体土地上的住房建设及其监督管理，适用有关法律、法规的规定。
第三条【基本原则】农村村民住房建设管理应当遵循规划先行、先批后建、一户一宅、节约集约和安全适用的原则。
第四条【政府职责】市、县（区）人民政府应当加强对农村村民住房建设管理工作的领导，建立健全工作协调机制，保障工作经费和人员配备，统筹村庄规划编制工作。
第六条【部门职责】市、县（区）人民政府农业农村主管部门负责本行政区域内农村宅基地改革和管理工作，并履行下列职责：
（一）指导农村宅基地的分配、使用、流转、纠纷调解仲裁管理；
（二）组织开展农村宅基地使用现状和用地需求的统计工作，并通报同级自然资源主管部门；
（三）指导农村宅基地合理布局工作，完善农村宅基地用地标准，开展违法用地查处；
（四）指导闲置农村宅基地和闲置住房盘活利用工作；
（五）逐步建立宅基地信息数据库和村民住房建设档案管理信息系统，推进农村村民住房建设信息化管理；
（六）法律法规规定的其他职责。
市、县（区）人民政府自然资源主管部门负责指导编制乡（镇）国土空间规划、村庄规划；负责实施乡村建设规划许可、农用地转用审批和农村村民住房权属登记等监督管理工作。
市、县（区）人民政府住房和城乡建设主管部门负责农村村民住房建设的设计、工程质量和施工安全等监督管理和技术指导工作，会同本级人民政府人力资源和社会保障主管部门加强农村建筑工匠的职业技能、安全知识等培训。
第七条【村委会、理事会职责】村民委员会应当协助乡（镇）人民政府做好农村村民住房建设管理和服务工作。
鼓励农村村民理事会通过村规民约等方式对农村村民住房建设进行自治管理。
第二章 规划和用地
第八条【规划编制】乡（镇）人民政府应当根据国土空间规划组织编制村庄规划，经本级人民代表大会审查同意后，报县（区）人民政府审批。村庄规划编制经费由县（区）人民政府统筹安排。
村庄规划在报送审批前应当采取听证会、论证会或者其他方式征求有关部门、专家、村民和利害关系人的意见，并经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
经依法批准的村庄规划，由乡（镇）人民政府向社会公布，是核发乡村建设规划许可、进行农村住房建设的依据，未经法定程序不得擅自修改。
第九条【规划内容】编制村庄规划应当合理布局，从农村实际出发，尊重村民意愿，注重保护耕地，改善生态环境，体现地方特色和传统风貌。村庄规划应当包含下列主要内容：
（一）村庄中、长期发展目标，建设用地规模和各项约束性指标；
（二）村域生态、生产、生活融合的空间发展格局，生态保护、产业发展、村庄建设的主要区域和村庄整体景观风貌特征；
（三）山林水系、耕地和永久基本农田、历史文化遗存、基础设施用地等保护界线以及相应的管控要求和措施；
（四）道路交通、供水排水、电力通信、能源利用、环境卫生、停车、应急救援等基础设施和公共管理、教育、医疗、文化体育、养老等公共服务设施的布局与规模；
（五）宅基地规模和建设范围，农村住房规划布局、高度、立面、庭院等要求；
（六）地质、洪涝等易发灾害的影响范围，避难场所、避灾疏散道路和智能安防设施的布局；
（七）法律、法规规定的其他内容。
第十条【用地原则】农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民住房建设应当符合村庄规划，充分利用原有宅基地、空闲地、荒山、荒坡和其他未利用地。不得占用、毁损永久基本农田，不占或者尽量少占农用地。占用耕地等农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。
第十一条【用地标准】农村村民住房建设确需占用耕地的，每户宅基地面积不得超过一百二十平方米；占用原有宅基地或者空闲地的，每户宅基地面积不得超过一百八十平方米；占用荒山、荒坡的，每户宅基地面积不得超过二百四十平方米。
农村村民住房建筑面积不得超过三百五十平方米，住房层数不得超过三层，住房檐口高度不得超过十一米。
县（区）人民政府可以根据本地实际情况，在以上限额内制定农村村民住房建设的用地标准。
第十二条【禁建区域】农村村民住房建设选址应当在村庄规划范围内，禁止在下列区域选址：
（一）永久基本农田保护区和国家一级生态公益林地；
（二）自然保护区的核心区和生态保护红线范围；
（三）饮用水水源一级保护区；
（四）文物保护单位保护范围；
（五）传统村落、名镇、名村的核心保护区；
（六）具有开采价值的地下矿藏区和地下采空区；
（七）行洪、泄洪通道，堤防、护堤地和河道滩地；
（八）公路建筑控制区和铁路建筑限界范围；
（九）地下电缆、光缆通道和石油、天然气管道保护范围；
（十）变电设施、输电线路走廊；
（十一）崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、山洪等地质灾害易发的危险区域；
（十二）需修复的污染或者有污染风险的地块；
（十三）法律、法规规定的其他禁止住房建设区域。
第十三条【用地保障】县（区）人民政府应当加强农村村民住房建设用地计划管理，通过优先安排新增建设用地计划指标、村庄整治、废旧宅基地腾退等方式增加农村宅基地供给，保障农村村民住房建设用地合理需求。
第十四条【退出宅基地激励机制】鼓励外迁的农村村民依法自愿有偿退出农村宅基地。对农村集体经济组织成员自愿退出宅基地或者符合宅基地申请条件但自愿放弃申请的，由县（区）人民政府给予奖励和补偿。具体实施办法由县（区）人民政府制定。
不得违背农村村民意愿强制流转农村宅基地，不得以退出农村宅基地作为农村村民进城落户的条件。
第十五条【盘活利用宅基地】县（区）、乡（镇）人民政府应当鼓励和引导村集体和农村村民盘活利用闲置农村宅基地和闲置住房，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法发展农家乐、民宿、乡村旅游等。
鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合农村宅基地申请条件的村民转让农村宅基地使用权。
第三章 申请和审批
第十六条【申请条件】符合下列情形之一的，农村村民可以以户为单位申请住房建设用地：
（一）无自有住房或者现有住房人均建筑面积低于三十平方米的；
（二）具备分户条件，已有宅基地不能分割或者分割后的宅基地面积低于规定标准的；
（三）住房依法被征收未补偿安置的；
（四）因灾害、政策性移民等，需要搬迁安置的；
（五）退出原有农村宅基地向中心村、集镇或者农村村民集中建房点集聚的；
（六）现有住房经鉴定属于危房需要拆除的；
（七）为改善居住条件等需要改建、扩建或者拆旧建新的；
（八）法律、法规规定可以申请住房建设用地的其他情形。
第十七条【不予批准的情形】有下列情形之一的，农村村民申请住房建设用地不予批准：
（一）不符合村庄规划的；
（二）已有住房且不具备分户条件的；
（三）现有农村宅基地面积能够满足分户后面积标准的；
（四）申请的住房建设用地存在权属争议的；
（五）原有住房被征收后已经补偿安置的；
（六）申请人出卖、出租、赠与或者以其他形式转让农村住房的；
（七）申请人将现有住房改作非生活居住用房的；
（八）申请人有违法用地、违法建设行为未处理结案的；
（九）申请人属于政府集中供养的特困人员；
（十）法律、法规规定不予批准的其他情形。
第十八条【前置要求、规划许可证和批准书内容】农村村民住房建设应当依法取得乡村建设规划许可证和农村宅基地批准书，未取得乡村建设规划许可证和农村宅基地批准书的，不得施工建设。
乡村建设规划许可证应当载明建房户、建房位置、建筑占地面积、四至范围、建筑面积、建筑高度、间距、层数、建筑朝向、建筑风格和色彩等事项，并附建房效果图。
农村宅基地批准书的内容包括土地使用权人、批准用地面积、房基占地、土地所有权人、土地用途、土地坐落、四至范围以及有效期等。
第十九条【农村村民建房申请材料】农村村民申请住房建设，应当以户为单位向村民小组或者村民委员会提出申请，并提供下列材料：
（一）农村宅基地和建房（规划许可）申请表；
（二）农村宅基地使用承诺书；
（三）住房建设工程设计方案或者选定的住房设计通用示范图；
（四）申请人身份证和户口簿；
（五）依法应当提供的其他材料。
第二十条【村级审查】村民小组收到申请后，应当在五日内召开村民小组会议讨论，并将申请理由、拟用地位置和面积、拟建住房高度和面积等情况在本小组范围内公示五日。公示无异议或者异议不成立的，村民小组应当在公示期满后三日内将书面申请材料、村民小组会议记录等材料提交村民委员会审查。村民委员会自收到申请材料后应于七日内对申请材料进行审查。审查通过的，村民委员会应当签署意见并于三日内报送乡（镇）人民政府。
未设村民小组的，村民委员会收到申请后，应当在五日内召开村民代表会议讨论，并将申请理由、拟用地位置和面积、拟建住房高度和面积等情况在村级组织范围内公示五日。公示无异议或者异议不成立的，村民委员会应当在公示后七日内对申请材料进行审查。审查通过的，村民委员会应当签署意见并于三日内报送乡（镇）人民政府。
村民小组、村民委员会认为不符合申请条件的，应当书面说明理由。申请人有异议的，可以在十五日内向乡（镇）人民政府申请核查，乡（镇）人民政府应当在二十日内予以答复。
第二十一条【审批程序】乡（镇）人民政府应当自收到申请材料之日起十日内组织现场勘查，出具初审意见并将初审意见和申请材料报县（区）人民政府自然资源主管部门审批。不符合批准条件的，乡（镇）人民政府应当退回申请材料，并书面告知理由。
县（区）人民政府自然资源主管部门应当自收到初审意见和申报材料之日起十日内进行审查，对符合规划要求的，向申请人核发乡村建设规划许可证，并告知乡（镇）人民政府；对不符合规划要求的，不予核发，书面告知申请人并说明理由。
村庄规划区内，农村村民不超出原有宅基地范围申请住房建设的，县(区)人民政府自然资源主管部门可以委托乡（镇）人民政府核发乡村建设规划许可证。乡（镇）人民政府应当自核发乡村建设规划许可证之日起七日内，报县(区)人民政府自然资源主管部门备案。
农村村民取得乡村建设规划许可证后，乡（镇）人民政府方可办理用地审批手续，并于七日内核发农村宅基地批准书。
第二十二条【便民服务】乡（镇）人民政府应当整合乡村建设规划许可和农村宅基地审批服务流程，探索建立由一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的联审联办制度，推行一站式办结。
乡（镇）人民政府应当通过政府网站、政务大厅、村级服务等平台，公开农村村民住房建设的审批事项、条件、程序、期限以及需要提交的材料目录和申请书示范文本，并定期公示农村村民住房建设的审批结果。
第二十三条【收回宅基地】有下列情形之一的，由农村集体经济组织收回宅基地：
（一）异地新建住房竣工后的原宅基地；
（二）实施旧村改造，已迁入新村居住的原宅基地；
（三）非本村村民因房屋倒塌或者灭失的宅基地；
（四）使用权人死亡，且未有合法继承人的宅基地；
（五）其他依法应当收回的宅基地。
第二十四条【规划许可证内容变更】农村村民应当按照乡村建设规划许可证的规定内容进行建设，不得擅自变更。确需变更的，应当依法向乡（镇）人民政府申请办理变更手续，乡（镇）人民政府审核后，报县（区）人民政府自然资源主管部门批准。
第四章 建设和管理
第二十五条【设计、施工要求】鼓励农村村民住房建设使用农村住房设计通用示范图。农村村民需要另行设计的，应当委托具有设计资质的建设工程设计单位设计施工图。设计应当符合工程建设强制性标准和乡村风貌的要求。
农村村民住房建设应当选择技能培训合格的建筑工匠，鼓励选择有资质的施工企业施工，并按施工合同示范文本签订施工合同。
农村村民和施工企业或者建筑工匠应当共同做好施工现场安全防范工作，防止发生人员伤亡事故。鼓励农村村民或者施工企业为建筑施工人员购买意外伤害险等商业保险。
第二十六条【开工准备】农村村民在开工建设前应当按照要求进行建设工程放线，并向乡(镇)人民政府申请验线。乡(镇)人民政府应当自接到申请之日起三日内组织现场免费验线，经验线合格的，出具验线单，并对拟建房屋的户主信息、施工方信息、施工图纸、建房位置、建筑占地面积、四至范围、建筑面积、建筑高度、间距、层数、建筑朝向、建筑风格和色彩等设立监督牌公示。
第二十七条【投诉举报制度】任何组织或者个人都有权对农村村民住房建设违法行为进行举报、投诉。
第二十八条【施工过程监管】乡（镇）人民政府应当建立动态巡查制度，定期派出工作人员会同村民委员会或者村民理事会到施工现场巡查监管，及时发现、制止和查处农村村民住房建设违法行为。
村民委员会应当加强日常巡查，发现农村村民住房建设违法行为的，应当立即劝阻；劝阻无效的，应当及时向乡（镇）人民政府或者县（区）有关主管部门报告。
第二十九条【竣工验收】农村村民应当在住房建设竣工后向乡（镇）人民政府申请竣工规划核实。乡（镇）人民政府应当自收到申请之日起十日内组织有关部门完成竣工规划核实。核实合格的，应当出具核实合格意见单，并报县（区）人民政府农业农村、自然资源主管部门备案；核实不合格的，应当依法予以纠正。竣工规划核实结束后，相关文字图像资料等，统一由乡（镇）人民政府归档。
第三十条【施工时效】农村村民取得乡村建设规划许可证和农村宅基地批准书后，有效期内未开工需要延续的，应当在期限届满三十日前依法提出申请，经批准可以延续一次，期限不得超过一年。有效期内未开工且未申请延续或者申请延续未获批准的，自动失效。
第三十一条【建设管理工作考核】市、县（区）人民政府应当建立农村村民住房建设管理考核评价制度，对下级人民政府和本级有关部门农村村民住房建设管理工作进行考核。
市、县（区）人民政府可以按照有关规定对农村村民住房建设管理成绩突出的地区、单位和个人给予表彰奖励。
第五章 法律责任
第三十二条【未取得或未按规划许可证规定建房的法律责任】农村村民未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡（镇）人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以依法拆除。
第三十三条【未取得或未按宅基地批准书建房的法律责任】农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住房的，由乡（镇）人民政府责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。期满不起诉又不自行拆除的，由乡（镇）人民政府依法申请人民法院强制拆除，费用由违法者承担。
第三十四条【国家机关及相关工作人员的法律责任】市、县（区）农业农村、自然资源等主管部门和乡（镇）人民政府及其工作人员在农村村民住房建设监督管理工作中有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未依法组织编制、修订、审批村庄规划的；
（二）未依法进行建设规划审批和用地审批的；
（三）未按照规定进行验线、设立监督牌和组织竣工规划核实的；
（四）对发现的违法建设行为不制止、不查处的；
（五）有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等失职渎职行为的。
村民委员会及其工作人员未按照本条例规定履行协助义务的，由乡（镇）人民政府责令改正。
第六章 附 则
关于《抚州市农村村民
住房建设管理条例（草案）》
的说明
现就《抚州市农村村民住房建设管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、制定的必要性
一是贯彻落实新修订的《土地管理法》的必然要求。2019年，在全面总结农村土地制度改革三项试点经验和宅基地管理方面制度创新经验的基础上，国家修订了《土地管理法》，在宅基地管理方面作了重大修改完善。农业农村部、自然资源部也随之出台了一系列关于农村宅基地管理的政策文件，要求落实新修订的《土地管理法》，加强农村宅基地管理工作。为了进一步贯彻落实新修订的《土地管理法》，明确农村村民住房建设的规划和用地的具体规范，细化申请与审批流程，加强监督管理，出台这部法规十分必要。
二是规范我市农村村民建房行为的现实需要。随着土地资源日趋紧张和城镇化快速推进，农村宅基地供需矛盾日益明显，宅基地供给保障不足，有限的土地资源没有发挥最佳效益。启动农村村民住房建设管理立法，一是有助于盘活农村宅基地资源，推进宅基地资源有效利用；二是有助于明确政府相关职能部门的职责，加强部门协作，落实“放管服”；三是有助于完善我市农村建房管理体系，强化违法建设防控，推进村庄规划精准实施，改善农村建房特色风貌，促进乡村振兴。
三是加强我市农村村民住房建设管理的重要抓手。近年我市农村住房建设取得了较大成就，农村面貌也得到了改善，但由于缺乏专门、体系的农村住房建设管理法律法规，农村村民住房建设管理领域仍存在不少问题和突出矛盾。如违法乱建、一户多宅、宅基地闲置浪费等，这些问题的解决都需要我们通过立法从地方政策顶层设计角度来系统研究，统筹解决。
二、起草过程
根据《抚州市人大常委会2021年度立法计划》的安排，市农业农村局成立了《条例》起草工作小组，制定了立法工作方案，聘请了东华理工大学文法学院教授吴萍组成起草工作小组，具体负责起草工作。起草工作小组先后前往上饶、南昌、鹰潭等地的乡镇和农村实地调研农村住房建设管理经验。5月11日，市人大常委会农工委会同市农业农村局和市司法局在市委党校组织召开了立法座谈会，听取了有关部门和部分村支部书记的意见。根据各方面反馈的意见修改形成《草案送审稿》，于2021年6月下旬正式报送市司法局进行审查。
7月15日，市司法局经过初审后通过市政府门户网站和《抚州日报》将《草案送审稿》进行为期30天的公开征求意见；7月29日以书面形式向各县（区）人民政府征求意见；8月5日，组织承办了立法论证会暨部门协调会，邀请市直16个部门负责同志和市政府法律顾问团成员参会讨论《草案》的篇章结构和内容。市司法局按照科学立法、民主立法和依法立法的原则，在认真研究上位法和外地同类立法的基础上，对《草案送审稿》从具体条款表述、措施合法性、立法技术规范等方面进行修改完善，使各项规定更富有针对性和可操作性。
三、主要内容
（一）明确了管理职责
新修订的《土地管理法》明确了农业农村部门作为宅基地管理与改革的职能部门，并对乡镇人民政府审批农村宅基地职权做出了调整。为适应这一变化，《条例（草案）》做出了以下规定：一是明确了农业农村部门的具体职责，细化了其在宅基地管理中的职责事项，同时也规定自然资源部门、住房和城乡建设部门在宅基地管理与审批中的职责；二是明确了乡镇人民政府在农村村民住房建设监督管理的职责，以及乡镇人民政府与县（区）有关职能部门在用地审批和规划许可等方面的职责分工。
（二）明确了规划与用地规范
农村宅基地管理必须坚持规划先行原则，为具体落实这个原则，《条例（草案）》规定村庄规划编制经费由县（区）人民政府统筹安排，并明确了村庄规划的编制主体和规划的基本要求。此外，《条例（草案）》还就贯彻一户一宅的基本原则做出细化规定，既明晰了占用耕地的面积标准，也从正面规定农村村民申请住房建设用地的肯定条件，还从反面规定农村村民申请住房建设用地的否定条件。与此同时，在法律责任条款中规定违反一户一宅以及非法占用土地的法律后果。
（三）明确了申请与审批规范
为适应建设服务型政府的需要，《条例（草案）》既规定了农村村民申请住房建设用地需要提供的材料，也明确了村级组织、乡镇人民政府以及县（区）部门审批乡村规划许可证、农村宅基地批准书的具体审批程序、核发期限，进一步深化“放管服”。此外，《条例（草案）》还规定乡镇人民政府应当建立一站式服务平台，集中办理农村村民住房审批手续，让农村村民“少跑路”，并将审批结果主动进行公开接受社会监督。
（四）明确了建设与管理规范
建设与管理是农村村民住房建设管理的重要环节。对此，《条例（草案）》第四章规定了施工前、施工中以及施工后农村村民要履行的相关义务以及行政部门的监督规范。与此同时，针对宅基地批准书的时效还做出了明确规定，以督促农村村民申请用地成功后积极开工建设。
（五）明确了法律责任
根据最新修订的法律法规，《条例（草案）》规定了非法占用土地以及违法违规建设的法律后果，进一步对接了相关法律的落实。与此同时，还细化了村级组织不积极协助乡镇人民政府开展监督管理工作的法律责任。
四、需要说明的其他问题
（一）关于立法名称问题。市人大常委会2021年度立法计划中本条例名称为《抚州市农村居民住房建设管理条例》，经过反复论证，我们认为将条例名称修改为《抚州市农村村民住房建设管理条例》更为适宜。其一，“农村居民”的概念与上位法的立法表达相冲突，《土地管理法》和《城乡规划法》等上位法中都是使用“农村村民”的概念；其二，使用“农村村民”概念能够实现本法的立法目的，《条例（草案）》对非农村村民的返乡人才的建房申请条件、审批程序作为例外情形加以了规定，可以解决乡村振兴下资金、产业、人才引进等问题；其三，从同类立法实践来看，除了江西上饶的《上饶市农村居民住房建设管理条例》，无论是省一级农村住房建设专项地方立法，还是设区的市一级农村住房建设专项地方立法，都采用“农村村民”的概念，如《南昌市农村村民住房建设管理条例》《郴州市农村村民住房建设管理条例》等。
以上说明，请连同《条例（草案）》一并予以审议。
原标题：《立法严禁农村村民“一户多宅”！江西一设区市请你提意见！》